Конец власти. От залов заседаний до полей сражений, от церкви до государства. Почему управлять сегодня нужно иначе - Мойзес Наим

В 2010 году американские партийные боссы столкнулись с новой проблемой (как будто у них раньше было мало забот по сохранению власти и укреплению порядка): Верховный суд учредил суперкомитеты по политической активности в соответствии с “Законом объединенных граждан”, который устанавливал ограничения размеров пожертвований на избирательные кампании и позволял частным корпорациям выступать в качестве политических субъектов. Этим суперкомитетам по политической активности запрещено согласовывать свои действия с кандидатами, которых они поддерживают, но в ходе кампании 2012 года стало очевидно, что за каждым из кандидатов в президенты (и даже за каждым из претендентов на эту роль от Республиканской партии) стояли один или несколько суперкомитетов, активно спонсирующие мероприятия, которые призваны создать положительный имидж кандидата или направлены против его соперников. Суперкомитеты – одновременно и новая форма крепкой политической власти, которая базируется на доступе к большим суммам денег, и пример раздробленности такой власти. Их сторонники рассматривают суперкомитеты лишь как источник пополнения средств, с помощью которых можно сделать политику более соревновательной. Джоэл М. Гора, профессор права, который поддерживал сопротивление правозащитных организаций требованию раскрывать данные об источниках финансирования, говорит, что многие из норм, предоставляющих доступ к суперкомитетам, всего лишь “меры по защите действующих игроков”. Гора утверждает: “Эти законы ограничивают появление аутсайдеров, будь то либеральных, левых или консервативных, правых”{127}. Так, бизнесмен Лео Линбек III в 2012 году организовал суперкомитет, единственной целью которого было заставить действующих чиновников покинуть свои посты, поскольку Линбек считал, что они уже не откликаются на нужды избирателей. Как писал Пол Кейн в газете Washington Post: “В то время как большинство комитетов по политической активности нацелены на то, чтобы повысить шансы тех кандидатов, которым они оказывают предпочтение, или побороть идеологического противника, у суперкомитетов совершенно другая задача: они призваны сместить должностных лиц с занимаемых ими постов. Причем в обеих партиях. Почему бы и нет? ‹…› [суперкомитет Линбека] помог нанести поражение двум республиканцам со стажем и двум давним демократам, одержав таким образом победу над 65 годами совокупного опыта работы в Конгрессе{128}. И несмотря на то, что средства Линбека были ограничены и у его суперкомитета заканчивались деньги, его представитель торжественно заявил, что «мы доказали: наш замысел работает»”{129}.

Возможно, суперкомитеты по политической активности – исключительно американское явление, но деньги во всем мире становятся столь же важным средством влияния на политические результаты, как некогда идеология. Однако, как показывают примеры Сильвио Берлускони в Италии, Таксина Чинавата в Таиланде, Зина эль-Абидина Бен Али в Тунисе и многих других, в наши дни одних денег далеко не достаточно, чтобы заткнуть множество дыр, сквозь которые утекает власть.

От столиц к регионам

Больше стран. Больше демократий. Больше попыток поделить власть даже в государствах с авторитарными режимами, тогда как демократии предлагают более широкий выбор как внутри политических партий, так и помимо них. Выборы проводятся чаще, как и референдумы, деятельность политиков вызывает все более пристальное внимание общественности, и появляется все больше конкурентов. Все эти тенденции указывают в одном направлении: перераспределение и распыление власти от авторитетных игроков к растущему числу их соперников.

Добавьте к этому еще одну общемировую тенденцию: власть перемещается из столиц и от исполнительных органов к местному самоуправлению{130}.

Возьмем, например, Великобританию. Ее политическая система отличается завидной стабильностью. К власти по очереди приходят консерваторы и либералы, плюс свою долю голосов имеют либеральные демократы. В случае, если ни одной из ведущих партий не удалось набрать большинства голосов и образуется “подвешенный парламент”, как в 2010 году, одна из главных партий формирует коалицию с либеральными демократами и таким образом получает большинство. Этот договор, вполне серьезный, на деле заключить куда проще, чем если бы для большинства в парламенте потребовалось объединить пять или шесть партий.

Эти три партии в целом контролируют большую часть британской Палаты общин, а правила проведения выборов составлены таким образом, что кому-то еще совершенно невозможно попасть в парламент. Так как же тогда объяснить, откуда появилось множество партий, о которых мы не раз слышали за последние годы? Партия независимости Соединенного королевства, Британская национальная партия, Шотландская национальная партия, “Шинн Фейн”, Ольстерская юнионистская партия, Партия Уэльса – британская политика в наши дни куда разнообразнее, чем прежде. Новые партии, региональные ли, экстремистские ли, за последние два десятилетия получили выборные должности, которые привлекают внимание СМИ и вызывают доверие избирателей. Но каким же образом? Посредством новых выборных органов. В 1998 году в результате масштабной политической реформы, известной как “деволюция”, часть законных полномочий британского парламента перешла к законодательным органам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Членство в ЕС принесло участие в выборах в Европарламент, пропорциональная избирательная система которого открыла двери для партий меньшинства. Партия независимости Соединенного королевства, которая скептически относится к преимуществам членства в ЕС, обязана своим возвышением участию в выборах в Европарламент. А ультраправая ксенофобская Британская национальная партия в 2009 году получила два места в Европейском парламенте: маленькая победа с точки зрения цифр, однако огромный прорыв для репутации организации, которую основные политические силы считали изгоем.

И подобное происходит не только в Великобритании. С 1978 года, когда в Испании установилась демократия, у власти по очереди оказывались две основные партии: Народная партия (Partido Popular) и Испанская социалистическая рабочая партия (Partido Socialista Obrero Espanol). Однако, как и в Великобритании, в Испании есть важные региональные партии, и органам местного самоуправления (в том числе Каталонии и Страны басков) с каждым годом удается получить все больше независимости в ущерб национальному правительству в Мадриде. То же самое и в Италии с “Лигой Севера” и прочими региональными политическими группами.

Парламент ЕС открыл возможности участия для партий меньшинства всех 27 стран – членов союза. С этой точки зрения неважно, обладает ли парламент реальной властью: главное, что он позволяет этим партиям стать легитимными и свободно функционировать на родине. Деволюция – международная тенденция. Италия учредила выборные региональные советы уже в 1970 году. В 1982 году ее примеру последовала Франция, создав региональные ассамблеи. В 1993 году Бельгия превратилась в федеративное государство с региональными ассамблеями. Финляндия, Ирландия, Новая Зеландия и Норвегия в 1970-1990-х годах ввели новые выборные органы субнационального уровня. В некоторых странах увеличилось количество муниципальных образований с избирательной властью: в Боливии в 1994 году число муниципалитетов выросло в два раза, а круг их полномочий существенно расширился.

Демократические латиноамериканские государства также вносят свою лепту в растущий процесс децентрализации. Число стран в Латинской Америке, в которых местных глав исполнительной власти (мэров) выбирает непосредственно население, а не назначает центральная власть, увеличилось с трех в 1980 году до семнадцати в 1995-м{131}. Исследование Межамериканского банка развития показало, что если в 1990 году субнациональные правительства в регионе распоряжались 8 % расходов на государственные нужды, то в следующие 15 лет эта цифра увеличилась до 15 %. Причем в наиболее децентрализованных странах эта пропорция гораздо выше: около 40 % расходов в Аргентине, Бразилии и Колумбии. Масштабные программы децентрализации также разрабатывают на Филиппинах, в Индонезии и Эстонии{132}.

Тем временем некоторые федеративные системы поделили существующие государства надвое, создав новые органы местной исполнительной и законодательной власти. Начиная с 2000 года в Индии добавились штаты Чхаттисгарх, Уттаракханд, Джаркханд и еще один, Телангана, пока находится в процессе выделения в самостоятельный штат. Нигерия увеличила количество штатов почти вдвое, с 19 в 1976 году до 36 в настоящее время. Даже Канада поделила Северо-Западные территории, создав провинцию Нунавут.